【法治政府示范创建】雅安市法治督察工作规范化建设初探

编者按：调查研究是推进工作、破解难题的基础和前提。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。调查研究要坚持问题导向，把调查研究作为发现问题、解决问题的有效途径；坚持群众路线，把调查研究作为听民声、聚民意的有效途径；坚持实事求是，把调查研究建立在科学论证基础上。法治政府建设要在推进全面依法治市中率先突破，需要各项工作整体达标，法治政府建设示范创建要求各项工作成为行业标杆，成为示范引领。全市要以习近平法治思想为指引，加强调查研究，争创一流，推动法治政府建设向更高水平发展。

雅安市法治督察工作规范化建设初探

雅安市司法局  王娟

法治督察作为党委法治建设议事协调机构办公室重要职能，是加强党对全面依法治国集中统一领导的重要手段，对推动法治建设重大决策部署的贯彻落实、法治建设突出问题的解决有重要意义。2019年以来，从中央到地方分别开展了不同层级、不同内容的法治督察，纠正了一些法治问题，成效初步显现。但处于起步阶段的法治督察，在制度设计上和实践操作中都面临着诸多问题和不足，需要不断完善和发展。本文通过分析法治督察工作现状及存在问题，借鉴土地督察、环保督察经验做法，提出法治督察工作规范化建设的初步探索和设想。

一、法治督察工作的现实状况

（一）法治督察的制度安排

1.承担法治督察工作的机构和人员

（1）职能设置。按照本轮党和国家机构改革方案，中央和地方分别设立党委法治建设议事协调机构，负责统筹推进全面依法治国（省、市、县）工作。办公室设在各级司法行政机关，被赋予法治调研、法治督察和秘书工作三大职能。法治督察实行的是中央、省、市、县四级督察体制。

（2）机构设置。在中央和省级层面均设置了秘书局（处）、法治调研局（处）、法治督察局（处），并配备相应的工作人员。在市级层面，由于受机构、编制的严格控制，各地在法治督察机构设置和工作人员配备上呈现不同的情形，通过四川省司法行政工作平台调查显示，全省21个市（州），有2个市没有设置法治督察工作机构，有9个市（州）将法治调研和法治督察合并设置为1个工作机构，有1个州设置法治督察与考核科，有9个市设置了单独的法治督察工作机构。工作人员配备分布在1人至5人之间，大多数为2人到3人，有6个市（州）仅配备1名工作人员（见表1）。在县级层面，普遍未设置法治督察工作机构，仅确定承担法治督察工作的内设机构和人员。

表1：市（州）法治督察工作机构和人员配置表

2.法治督察工作的依据

（1）办公室督察工作规则。2019年4月28日，中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过《中央全面依法治国委员会办公室督察工作办法》，其后，四川省出台办公室督察工作实施办法、雅安市等市（州）出台相应的实施细则。三个层级的办公室督察工作规则对法治督察工作的主体、方式、内容、实施、结果运用、纪律要求作了原则规定，为法治督察工作的开展提供了政策依据。

（2）法治政府建设与责任落实督察工作规定。2019年4月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（以下简称“法治督察工作规定”），对法治督察工作的主体、对象、内容、实施、年度报告、责任追究作了较为具体的规定，尤其是对地方各级党委、政府、工作人员的督察内容作了不同的规定，这有利于实践中根据不同的督察内容开展有针对性的督察。法治督察工作规定是中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的党内法规，效力较高，适用范围较广，具有一定的操作性。

（3）主要制度规定。

一是法治督察的主体。从目前的工作依据看，法治督察的主体是中央和地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构，即办公室。

二是法治督察的对象。虽然目前的工作依据中仅明确了国务院部门、地方各级党委和政府、县级以上政府部门、国务院部门和地方各级党政机关工作人员等对象，但从全面依法治国的内涵和法治督察工作贯穿立法、执法、司法、守法各环节，实现对全面依法治国(省、市)的全覆盖规定看，法治督察的对象还应当包括地方各级人大、法院、检察院、监察等部门。

三是法治督察的内容。包括法治建设重大决策部署的贯彻落实情况，立法、执法、司法、普法工作情况以及人民群众反映强烈的法治突出问题，涉及全面依法治国工作的各方面和全过程,具有内容的广泛性和复杂性特征。

四是法治督察的方式。主要有听汇报、查资料、座谈、与相关单位和个人谈话、实地走访、暗访、问卷调查、对问题线索进行调查、核实或转交相关部门办理等方式。

五是法治督察的程序。法治督察的工作程序应当具有严密性、时限性、规范性的特征，但从目前的工作规范看，重点在规范督察什么，而对于怎么督察、督察程序方面的规定十分原则、简单。

（二）法治督察的实践运行

1.法治督察开展情况。从中央层面看，2019年开展了食品药品监管执法司法实地督察、“营造法治化营商环境保护民营企业发展”专项督察、法治政府建设全面督察等3项督察，2020年开展了党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责及法治政府建设督察。从四川省看，2019年开展了食品药品监管执法司法专项督察、“营造法治化营商环境保护民营企业发展”专项督察、法治政府建设全面督察等3项督察。从雅安市看，2020年开展了法治政府建设与责任落实督察，2021年开展了法治政府建设与责任落实督察“回头看”督察、“谁执法谁普法”普法责任制落实情况督察。

2.法治督察实践特点。一是聚焦关键环节、重点领域开展督察。无论是党政主要负责人、法治政府建设，还是食品药品、营商环境，都是党和国家、人民群众关注的重点、难点，围绕关键环节和重点领域开展督察能够快速打开工作局面、起到震慑效果。二是联合多部门开展督察。从中央、省级层面几次督察看，督察组成员均由多部门人员组成，如中央党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责及法治政府建设督察，督察组成员来自中央20多家单位，同时邀请了律师、记者参加。雅安市的督察抽调了县（区）和部门10多名工作人员参与。三是督察方式多样。中央、省级层面的督察，除听汇报、查资料外，还对督察场所和相关人员进行了实地查看、谈话，开展了座谈交流。四是督察时间短、督察结果运用不足。大多数督察集中在一周的时间内，督察结果以书面反馈为主，未见约谈、挂牌督办、通报批评、函询、移送追责等督察处理。五是督察工作的公开性不足，社会参与度不高，特别是接受群众举报、投诉少。

3.法治督察初步成效。一是认识逐步加深。从雅安市3次督察工作看，党委、政府对法治督察工作性质、作用、地位的认识在逐步深化，最初认为法治督察仅仅是司法行政机关的一般性检查工作。通过督察，被督察单位能够从推进全面依法治国、落实党内监督的角度认识法治督察并予以高度重视。二是工作方式方法逐步拓展。从最开始的听取汇报、查阅工作档案，逐步拓展到座谈访谈、实地走访、暗访等多种方式的运用。三是突出问题逐步解决。通过督察，法治建设压力得以传导、法治建设问题得以解决，如部分不规范的执法行为得到规范，行政负责人出庭应诉率大幅提升，政府常务会学法等法治培训普遍落实。

二、法治督察工作面临的困境

（一）对法治督察的认识存在偏差

主要表现在对法治督察的职能定位不准。从雅安市8个县（区）的“三定”方案发现，有3个县（区）未规定法治督察工作职责，有1个县规定承担法治督察工作的内设机构与实际承担该项工作的机构不一致。大多数县（区）将行政执法监督、“七五”普法检查验收、民主法治示范村复核等工作与法治督察混同，对法治督察工作主体、对象、内容没有全面、清晰的认识，截至目前，没有县（区）开展过正式意义上的法治督察。

（二）法治督察工作保障不足

从内部来说，8个县（区）中有7个县（区）没有单独设置法治督察工作机构，所有县（区）从事法治督察的工作人员均身兼数职。市司法局法治规划和督察科仅有1名工作人员，承担了法治调研、法治督察、法治政府建设工作领导小组办公室等6项工作，工作人手少、精力分散成为法治督察工作的硬伤（见表2）。县（区）18名工作人员中，仅有4人取得法律职业资格证书，大多从事法律工作的时间短。

表2：县（区）法治督察工作机构和工作人员配置表

从外部来看，法治督察通常通过抽调外部工作人员组建督察组的方式开展，这种临时抽调的方式，一个是人员不固定，二是如果抽调本领域的工作人员对本领域的问题进行督察，则会有偏袒的可能。没有一支稳固、专业的法治督察工作队伍，法治督察的“利剑”作用就难以发挥。

（三）法治督察工作程序不明晰

1.委员会、办公室、督察组、督察组组长及工作人员各自的职责权限不明确。督察方案、督察整改意见是否需要委员会批准？约谈由谁批准、谁组织实施、怎么实施？这些都需要上级出台制度进行统一规范。土地督察在规范督察主体职责权限、工作程序方面给我们提供了很好的借鉴。《国家土地督察限制整改工作规定（试行）》对国土资源部（现自然资源部）、总督察、总督察办公室、土地督察局、被督察对象的职责权限作了明确规定，如限期整改请示由土地督察局提出，总督察办公室提出审查意见、总督察批准、国土资源部审议、总督察发布限期整改决定书等等，每一个主体在每一个环节中要做什么具体而明确。

2.工作步骤、工作方法不明晰。法治督察工作规定没有规定督察准备环节、实施环节、整改环节的工作内容和工作步骤，比如督察报告是否要征求督察对象意见或进行沟通、是否经相关主体批准或审议，约谈或移送处理怎么实施等，对整个督察工作从头到尾有哪些环节、每个环节有哪些工作、怎么开展的规范都处于空白状态。

3.没有工作时限的规定。督察通知多久印发、整改方案多久提交、整改工作多久完成等应当有时间限制，否则整个督察工作会处于一种非常随意、无控制的状态。《中央生态环境保护督察工作规定》规定整改方案一般应在督察反馈后30个工作日完成编制，督察对象6个月内完成整改。《国家土地督察限制整改工作规定（试行）》对限期整改工作期间10个环节中的6个环节规定了明确的时间要求，如土地督察局在20个工作日内向总督察提出限期整改请示、总督察办公室提出审查意见后10个工作日内报总督察批准、土地督察局完成实地检查后5个工作日内向总督察提交督察报告等等。

4.督察文书、问题的认定缺乏统一规范。查出的问题怎么认定、督察过程中会使用到哪些文书，有没有标准化模板等，都会影响督察工作的质量。如雅安市2020年组织的法治政府建设与责任落实督察，有的督察组对问题的认定和表述就相当模糊、空泛，没有做到见人见事见依据。法治督察中的文书和问题认定标准还是一项空白，可借鉴土地督察和环保督察的相关经验。如土地督察发现问题分类指引（试行）》对9个方面、37类、111种土地问题的定性、表述、判定依据进行了统一规范，使土地督察发现和认定问题的准确性得以提高。《中央生态环境保护督察制度规范和模板范式》中规定了90多个文书模板。

（四）法治督察工作机制不健全

1.问题发现机制。目前，法治督察基本处于一种自上而下的主动督察模式，没有发挥人民群众、新闻媒体、人大、法院、纪委监委、执法机关在法治督察启动上的作用。法治督察是一项长期工作，需要有长远考虑，要健全问题发现机制，充分利用外部力量，聚焦突出问题开展督察。

2.研判核实机制。法治督察是一项政治性和专业性都很强的工作，研判、核实机制是确保督察结论正确、获得各方认同的重要保障。从雅安市的2次督察看，对相关问题既未开展讨论研判、也没有组织核实，由于对个别问题的认定不准确，导致被督察对象对反馈问题的不认可。为确保督察结论的正确性，可借鉴环保督察和土地督察征求被督察对象的意见、实地核实，经审批、审议后才印发被督察对象的相关做法。

3.协调协作机制。督察是一项综合性业务工作，需要与相关业务部门、纪检监察机关、司法机关建立良好的协调与协作机制，以确保整个督察链条无缝对接和通畅无阻。目前，就雅安市的法治督察工作看，这种协调协作机制并未建立，督察前无法通过信息共享机制掌握法治突出问题，督察后相关业务部门对督察指出的问题重视不够、督察建议应用不足，与环保督察、土地督察等其他领域的督察缺乏沟通协作。比如2021年中央环保督察发布的四川某市违法开发房地产导致水源地生态环境遭破坏案，根源就在于该市人大常委会违法解释《某市集中式饮用水水源地保护条例》中的禁止性条款；2016年中央环保督察发现的甘肃某地生态环境破坏案，其根源也是《甘肃某国家级自然保护区管理条例》立法“放水”，如果法治督察能够事先纠正这些立法上的问题，就不会产生这些生态环境破坏；在生态环境督察后，与生态环境部门沟通，了解其中的违法违规问题，开展相关领域的法治督察，就会从普遍意义上堵住违法漏洞。

4.信息公开机制。在司法部官网和其他网站搜索中央、省、市的法治督察信息可发现，法治督察工作信息仅限于过程性的新闻报道，没有督察具体工作内容的公开。雅安市的2次督察除了公开督察通知、通报外，也没有对督察反馈问题进行公开。这与法治的公开性特征不符。而环保督察和土地督察及时将督察的整个过程，特别是将问题、整改情况、反面典型案例、群众投诉举报办理情况、问责情况公布于众的做法值得借鉴。

5.信息化手段运用机制。信息化手段在法治督察中的运用相当不足，而信息化手段的运用，对法督察结果精准性的提高和法治问题的预防有很大帮助。比如利用无人机拍摄执法现场和过程，能够准确掌握执法行为的全过程。再如济南土地督察局建立督察监测监管平台，每2个月对督察区域遥感监测一遍，将问题发布到平台并短信推送相关市县党政主要负责同志，及时制止和预防相关问题的产生。这种做法值得借鉴。

三、法治督察工作规范化建设的初步设想

（一）建立一支法治督察工作队伍

1.建立法治督察人才库。雅安市于2021年上半年通过全市范围层层选拔的方式，从116名推荐候选中选拔出61名符合条件的优秀法治人才，建立《雅安市法治督察人员库》，出台《雅安市法治督察库管理规定》，对法治督察人员的入库、使用、评价、出库进行规范管理

2.制定中长期法治培训计划。建立常态化法治督察人才培训机制，通过院校合作、交流研讨、考察观摩、专题培训等方式，开展法律理论、实践操作、工作技能等培训，提升法治督察工作人员对法治建设及法治督察工作的认识，努力造就一支政治过硬、业务能力强、廉洁自律的法治督察工作队伍。

3.落实激励约束机制。通过通报表扬、建议年终考核优秀、评优评先推荐等方式激励督察人员。雅安市于2021年底对参与3次督察的优秀人员进行通报表扬、建议单位给予“优秀”考核。将参照《中央生态环境保护督察纪律规定》，对法治督察人员的工作纪律进行规范，约束法治督察人员遵纪守法。

4.凝练法治督察核心价值。任何一项事业，都需要有精神支柱和文化积淀。法治督察工作应当在实践中提炼精神内核以支撑其持续向前发展，法治督察人或许应当具备“尚法、奉献、担当、严谨”的精神品质，更加精准、丰富的核心价值还需要在法治督察实践中不断诠释、沉淀。

（二）完善法治督察工作程序。

雅安市拟出台《雅安市法治督察工作程序规定》，对法治督察准备、实施、反馈、整改、处理、资料归档等6个环节的工作程序进行详细规定，以规范法治督察的实践操作。一是在督察准备阶段，重点规定督察事项确定、督察组、督察方案等内容。二是在督察实施阶段，重点规定督察组组长、副组长、一般工作人员的职责分工以及督察实施程序。三是在督察反馈阶段，特别强调督察发现问题的认定和督察意见的审批程序。四是在督察整改阶段，对整改方案的内容、提交时间、整改完成时限、评估验收等进行规定。五是在督察处理阶段，规定与组织人事、纪检监察、司法机关的衔接程序。六是在资料归档阶段，规定督察期间产生的所有资料均需归档、统一保存。

（三）完善法治督察工作制度

一是建立问题发现机制。健全内部信息共享机制、外部沟通协调机制、人民群众法治问题反馈机制，随时掌握法治工作动态和存在问题。二是建立研判核实机制。完善讨论、论证、现场核查或复查等机制，提高督察结论准确性。三是建立协调协作机制。建立信息通报、抄送、联席会议、联合监督、线索移送等制度，加强与司法行政机关内部业务科室、执法部门、司法机关、人大机关、纪检监察机关和社会团体的沟通协作。四是建立信息公开机制。公开督察机构、人员信息和督察过程中除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外的所有信息，主动接受人民群众监督。五是建立信息化手段运用机制。期待中央或省级建立统一的督察监测平台，对合法性审查、行政复议、行政诉讼、执法监督、立法备案等工作中掌握的违法违规情况进行预警处置。